一般來說，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，把一些人口集聚、靠近主城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，可以進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化水平，拓展城市發(fā)展的空間。但如今，在東北的伊春和齊齊哈爾，卻出現(xiàn)了把街道改為鎮(zhèn)的現(xiàn)象。
這其中，黑龍江省伊春市的動作較大。今年1月，伊春市將友好區(qū)的雙河子街道、鐵林街道撤銷，設(shè)為雙子河鎮(zhèn)、鐵林鎮(zhèn)。而在去年12月，伊春市就撤銷了烏翠區(qū)烏馬河、錦山、向陽、曙光四個街道辦事處，設(shè)立翠巒鎮(zhèn)、烏馬河鎮(zhèn)；
同處黑龍江的齊齊哈爾市碾子山區(qū)也在去年開展了“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，將富強街道撤銷設(shè)立華安鎮(zhèn)。
將街道改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一看似“逆城鎮(zhèn)化”的舉措，背后有哪些原因？
2022年7月25日，工人在哈伊高鐵鐵伊段先行工程跨S207省道2號特大橋施工現(xiàn)場進(jìn)行作業(yè)（無人機照片）。新華社圖
撤街設(shè)鎮(zhèn)背后：外圍城區(qū)人口密度降低
鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道都是平級單位。一般來說，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，將一些人口集聚、臨近城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，有利于提升當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化水平和質(zhì)量。對被調(diào)整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，改為街道后，意味著當(dāng)?shù)丶{入到城市規(guī)劃和發(fā)展的范圍，城市的交通、科教文衛(wèi)、公共服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資源也延伸、覆蓋到當(dāng)?shù)亍?/p>
對于城市來說，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，城市擁有更大的發(fā)展空間，可以進(jìn)一步整合資源，布局更多的產(chǎn)業(yè)，集聚更多的人口，進(jìn)一步增強帶動和輻射周邊發(fā)展的能力。
但鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改為街道，也不是隨便能改的，而是有一定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2021年公布的《黑龍江省設(shè)立街道標(biāo)準(zhǔn)》，人口指標(biāo)方面：1.建成區(qū)人口密度每平方公里1萬人以上的不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)，擬設(shè)街道區(qū)域常住人口不低于5萬人，城鎮(zhèn)人口不低于3萬人；2.建成區(qū)人口密度每平方公里0.5—1萬人的不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)，擬設(shè)街道區(qū)域常住人口不低于3萬人，城鎮(zhèn)人口不低于1.8萬人；3.建成區(qū)人口密度每平方公里0.5萬人以下的不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)，擬設(shè)街道區(qū)域常住人口不低于1.5萬人，城鎮(zhèn)人口不低于0.9萬人。
在經(jīng)濟指標(biāo)方面，擬設(shè)街道區(qū)域前兩年全口徑財政收入或人均可支配收入位于所在不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)下轄鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的前30%，第二、三產(chǎn)業(yè)增加值位于所在不設(shè)區(qū)的市或市轄區(qū)下轄鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的前30%。
整體來說，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道，體現(xiàn)的是城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，人口的不斷集聚和城市的擴張。但城市并不是總是在擴張。城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，必然會出現(xiàn)一些收縮型的城市。當(dāng)一些城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯、人口外流、城市面臨收縮時，外圍街道的人口密度不斷下降，經(jīng)濟指標(biāo)欠佳，逐漸達(dá)不到街道的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。
伊春下轄4個市轄區(qū)、5縣和1個縣級市。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年伊春全市人口為878881人，全市10個縣（市）區(qū)的人口，與2010年第六次全國人口普查的1148126相比，減少269245人，下降23.45%，年平均增長率為-2.64%。
齊齊哈爾2020年全市人口為 4067489人，與2010年第六次全國人口普查的5367003人相比，減少1299514人，下降24.21%，年平均增長率為-2.73%。
吉林大學(xué)東北亞研究院教授衣保中對第一財經(jīng)分析，東北的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化比較早，在計劃經(jīng)濟時期，東北地區(qū)中心城區(qū)人口規(guī)模大的城市就比較多，很多地級市的城區(qū)人口規(guī)模都比較大。但近年來經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，城區(qū)人口規(guī)模變化不大，有的城市甚至處于萎縮狀態(tài)。當(dāng)前，東北的人口流動主要直接流向東北的幾個副省級城市和東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，很少流向地級市城區(qū)。
當(dāng)前，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了65%，進(jìn)入到二次城鎮(zhèn)化階段，相比一次城鎮(zhèn)化過程中人口由鄉(xiāng)到城的流動，二次城鎮(zhèn)化是城市之間的流動。在2022年全國人口減少85萬的情況下，未來城市之間的分化也會更加明顯。
另一方面，從城市空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)來說，東北這些地級市的市轄區(qū)中，不少外圍市轄區(qū)主要是依賴于資源開采而發(fā)展的，這些外圍市轄區(qū)，本身人口的總量就不大，人口密度也不高。在資源逐漸枯竭后，市轄區(qū)的人口密度進(jìn)一步降低，逐漸不符合街道的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，這種情況下，街道改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也符合城市本身發(fā)展的客觀要求。
收縮型城市瘦身強體
實際上，在此次部分街道調(diào)整前，伊春市曾進(jìn)行一次大規(guī)模的市轄區(qū)調(diào)整。伊春市曾一度轄15個區(qū)、1個縣，代管1個市。2019年7月13日，伊春市召開動員大會，宣讀《國務(wù)院關(guān)于同意黑龍江省調(diào)整伊春市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》，撤銷了15個市轄區(qū)，新設(shè)立了湯旺縣、豐林縣、南岔縣、大箐山縣和伊美區(qū)、烏翠區(qū)、友好區(qū)、金林區(qū)8個縣區(qū)。
東北的很多地級市由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化都比較早，因此城市規(guī)模也不小，比如鶴崗、雞西就有6個市轄區(qū)，阜新市也下轄5個區(qū)，齊齊哈爾擁有7個市轄區(qū)，雙鴨山、佳木斯、牡丹江和本溪均有4個區(qū)。但在資源枯竭、產(chǎn)業(yè)收縮后，不少城市也面臨城市收縮的局面。
對收縮型城市來說，將外圍城區(qū)的部分街道撤街設(shè)鎮(zhèn)，不僅符合所在區(qū)域的客觀發(fā)展情況，對城市中心城區(qū)發(fā)展和被調(diào)整的街道也是雙贏。對城市來說，隨著人口外流、經(jīng)濟發(fā)展緩慢，地方財力有限，這種情況下，沒有足夠的資源投入到公共服務(wù)配套中。
適應(yīng)城市的收縮，規(guī)劃和建設(shè)方面也必然要有所調(diào)整和改變。2019年4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》提到，收縮型中小城市要瘦身強體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。
衣保中說，很多資源型城市原來是隨著資源開發(fā)而建設(shè)的城區(qū)，城區(qū)范圍比較分散，市政建設(shè)等方面效率較低，現(xiàn)在隨著資源枯竭、城市枯竭，需要適當(dāng)收縮，將“盤子”向主城區(qū)集中。
中小城市研究院院長牛鳳瑞分析，一些資源型市轄區(qū)范圍較廣，人口密度比較低。比如，一些老工業(yè)城市，原來居住區(qū)與礦區(qū)挨得比較近，職住一體。在資源枯竭后，礦業(yè)沒有了，但居住區(qū)還在。對城市來說，原來比較分散型的布局，如今明顯不合適了。這些城市需要適當(dāng)收縮，強身健體，有利于提升城市集聚度，減少管理成本和行政成本，提升公共服務(wù)效率和水平。
另一方面，對被調(diào)整的街道來說，撤街設(shè)鎮(zhèn)，也有利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展。相比街道作為派出機構(gòu)，鎮(zhèn)是一級政府，自主發(fā)展權(quán)限更大。
衣保中說，改為鎮(zhèn)后，也有利于當(dāng)?shù)匾虻刂埔耍l(fā)展農(nóng)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。另外相比街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以獲得不少政策紅利，包括支持鄉(xiāng)村建設(shè)的各種政策資金，這些政策支持對發(fā)展農(nóng)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)十分有利。衣保中預(yù)計，未來收縮型地區(qū)、城市撤街設(shè)鎮(zhèn)的現(xiàn)象會越來越多。
